Am\u00e9rica Latina y el Caribe (ALC) presenta una elevada desigualdad econ\u00f3mica regional que se refleja en materia fiscal, mediante diferencias en ingresos, gasto p\u00fablico y financiamiento, determinando la capacidad de los gobiernos subnacionales (GSN) de proveer los bienes y servicios p\u00fablicos a su cargo. \u00a0En varios pa\u00edses de la regi\u00f3n, dichas disparidades han sido acentuadas por las transferencias que reciben los GSN vinculadas a los ingresos fiscales por industrias extractivas, como minerales e hidrocarburos[i]<\/a>.<\/p>\n Como muestra el Grafico 1, las brechas en los pa\u00edses de la regi\u00f3n, entre las regiones con mayor y menor PIB per c\u00e1pita, son en promedio superiores a seis veces (con excepciones como en los casos de Uruguay y Bolivia), mientras que en pa\u00edses desarrollados apenas las triplican. Una fuente importante de las disparidades territoriales registradas en varios pa\u00edses de la regi\u00f3n es la alta concentraci\u00f3n geogr\u00e1fica de los yacimientos de los recursos naturales no renovables (RNNR) y su impacto en los productos brutos geogr\u00e1ficos (PBG) de los territorios productores.<\/p>\n Gr\u00e1fico 1. Disparidades regionales, ALC vs. OCDE, 2017<\/strong><\/p>\n Relaci\u00f3n m\u00e1x\/min del producto regional bruto per c\u00e1pita (gobiernos intermedios)<\/strong><\/p>\n Fuente: elaboraci\u00f3n propia con datos de la Plataforma de datos de finanzas subnacionales del BID y con datos extra\u00eddos de OCDE.Stat (OECD Regional Database).\u00a0<\/p><\/div><\/figure>\n<\/div>\n Estas disparidades fiscales subnacionales, agravadas por la concentraci\u00f3n de industrias extractivas en ciertas regiones, limitan la capacidad de los procesos de descentralizaci\u00f3n de fomentar similares oportunidades de desarrollo, lo que genera la necesidad de desarrollar pol\u00edticas p\u00fablicas para reducir dichas disparidades y mejorar la gesti\u00f3n subnacional de los recursos generados por las industrias extractivas.<\/p>\n En este blog discutimos los principales impactos de esta desigualdad en las cuentas fiscales subnacionales y recomendaciones de pol\u00edticas p\u00fablicas para responder a este desaf\u00edo.<\/p>\n La desigualdad en la distribuci\u00f3n territorial de los ingresos y la riqueza se traduce en disparidades fiscales a nivel territorial. En primer lugar, esto se debe a que los instrumentos tributarios y las bases imponibles asignadas a niveles local e intermedio de gobierno gravan diversas actividades y activos que suelen estar distribuidos de forma desigual entre sus territorios.<\/p>\n Las disparidades en ingresos percibidos por ingresos propios y transferencias vinculadas a RNNR son a\u00fan mayores, debido a que la asignaci\u00f3n asim\u00e9trica basada en el criterio de origen, o sea a las jurisdicciones productoras de RNNR en mayor medida que a los territorios no productores, amplifica las disparidades territoriales (ver Cuadro 1).<\/p>\n Cuadro 1 \u2013 Evoluci\u00f3n de la concentraci\u00f3n del PIB regional per c\u00e1pita y los ingresos subnacionales: fiscales, tributarios y provenientes de recursos naturales no renovables<\/strong><\/p>\n Pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina (pa\u00edses seleccionados) 2000, 2007 y 2016<\/strong><\/p>\n Fuente: Elaboraci\u00f3n propia en base a Jim\u00e9nez (2021) a partir de datos oficiales de la CEPAL y de finanzas subnacionales del BID.<\/p><\/div><\/figure>\n En cuanto a la recaudaci\u00f3n, hay argumentos t\u00e9cnicos a favor de la centralizaci\u00f3n de las potestades tributarias de las rentas extractivas, vinculados en buena medida con la volatilidad y la concentraci\u00f3n geogr\u00e1fica de estos recursos. Es as\u00ed que la tributaci\u00f3n subnacional de los RNNR tiende a observarse solo en pa\u00edses federales, de manera compartida con el gobierno central; se trata de GSN grandes, con bases tributarias amplias que les permite compensar las fluctuaciones en los ingresos, y con rangos de tasas que mantienen los incentivos para la inversi\u00f3n privada. Este tipo de tributaci\u00f3n puede mejorar la rendici\u00f3n de cuentas a los GSN, permaneciendo el problema de las disparidades fiscales, que en pa\u00edses como Canad\u00e1 es abordado mediante transferencias de igualaci\u00f3n.<\/p>\n En la mayor\u00eda de los pa\u00edses, en cambio, la tributaci\u00f3n de los RNNR est\u00e1 a cargo del gobierno central, observ\u00e1ndose distintas alternativas en la posterior asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los recursos entre los GSN a trav\u00e9s de transferencias. Desde una perspectiva econ\u00f3mica, los GSN de los que se extraen los RNNR, deben recibir transferencias que permitan compensar los impactos sociales y ambientales negativos, junto a la de proveer infraestructura y servicios necesarios para impulsar y sostener la actividad extractiva[ii]<\/a>.<\/p>\n En la pr\u00e1ctica, en cambio, la definici\u00f3n de este tipo de transferencias no responde a estos argumentos econ\u00f3micos, sino m\u00e1s bien surge de negociaciones entre los distintos niveles de gobierno, en las que suelen esgrimirse argumentos de car\u00e1cter pol\u00edtico y legal, en algunos casos plasmados en la propia constituci\u00f3n.<\/p>\n Con respecto al uso de la renta fiscal por RNNR, hay argumentos para su utilizaci\u00f3n en inversi\u00f3n p\u00fablica. La volatilidad subyacente del ingreso hace muy riesgoso utilizarlo para financiar gastos permanentes, que puedan verse desfinanciados. Adicionalmente, el car\u00e1cter agotable del recurso natural induce a su utilizaci\u00f3n en gasto de capital, para transformar un activo (RNNR) en otro activo (infraestructura).<\/p>\n El establecimiento de fondos de estabilizaci\u00f3n puede contribuir a suavizar el consumo de estos recursos en el tiempo, dando tiempo al GSN para gestionar con mayor calidad sus proyectos de inversi\u00f3n, cuya ejecuci\u00f3n se extiende a trav\u00e9s de los a\u00f1os. En lo que respecta a la equidad entre jurisdicciones subnacionales, las disparidades en los ingresos regionales podr\u00edan atenuarse, ya sea a trav\u00e9s de una asignaci\u00f3n no asim\u00e9trica de las potestades tributarias y\/o transferencias correspondientes a RNNR, o incorporando estos ingresos en el dise\u00f1o de transferencias de igualaci\u00f3n, que permitan compensar las disparidades generadas.<\/p>\n En definitiva, las recomendaciones de la teor\u00eda, en conjunto con buenas pr\u00e1cticas internacionales, sugieren, por un lado, que la regi\u00f3n productora debe llevarse una parte de la renta vinculada con el costo de la actividad extractiva. Por otro lado, tambi\u00e9n sugieren que el gobierno central tiene los mejores instrumentos para gravar estos recursos, compensar entre jurisdicciones, y procurar el uso intertemporal de estos recursos no renovables, orient\u00e1ndolos a infraestructura.<\/p>\n No obstante, la econom\u00eda pol\u00edtica de los pa\u00edses ha llevado a que la asignaci\u00f3n de recursos a los GSN no suela seguir estos lineamientos normativos, sino que resultan m\u00e1s bien de la negociaci\u00f3n pol\u00edtica entre niveles de gobierno, generando en muchos casos problemas propios de la naturaleza de los RNNR: su inherente volatilidad, concentraci\u00f3n geogr\u00e1fica, costos sociales y ambientales asociados; as\u00ed como problemas con la calidad del gasto de los GSN, en un contexto que suele ser de bajas capacidades y escaso control sobre el uso de los recursos.<\/p>\n En t\u00e9rminos de recaudaci\u00f3n, desde el a\u00f1o 2003 se registr\u00f3 un significativo incremento de los precios de los productos que Am\u00e9rica Latina exporta que, sumado a diversas reformas tributarias, permiti\u00f3 incrementar los recursos p\u00fablicos de la regi\u00f3n, ampliando el espacio fiscal de los pa\u00edses especializados en estos productos y acentuando la especializaci\u00f3n de los sistemas tributarios.<\/p>\n Entre 2003 y 2012 hubo reformas legales importantes dirigidas a incrementar la propiedad y el control p\u00fablico de los RNNR, enfocadas en el sector de hidrocarburos, con ejemplos en Venezuela, Bolivia y Ecuador.<\/p>\n El hecho de que los gobiernos hayan reforzado otros mecanismos de apropiaci\u00f3n estatal como las regal\u00edas, habitualmente basadas en la producci\u00f3n e impuestos espec\u00edficos, ha sido especialmente importante en el sector de la miner\u00eda, ampliando la participaci\u00f3n en la renta de los gobiernos, en pa\u00edses donde la captaci\u00f3n de recursos por la v\u00eda de la participaci\u00f3n estatal en empresas ha sido de menor importancia relativa.<\/p>\n En Chile y Per\u00fa se introdujeron impuestos espec\u00edficos para el sector minero, con tasas progresivas aplicadas a bases imponibles compuestos por rentas operativas. Sin embargo, la aplicaci\u00f3n de estos instrumentos se ha visto obstaculizado por la existencia de cl\u00e1usulas de estabilidad tributaria en ambos pa\u00edses.<\/p>\n La ca\u00edda en los precios de estos productos durante la segunda mitad de la d\u00e9cada de 2010 y hasta 2020, signific\u00f3 no solo menor relevancia fiscal de estos ingresos, sino tambi\u00e9n un replanteo de los objetivos a seguir y las herramientas a utilizar, de manera de priorizar no solo el resultado fiscal sino tambi\u00e9n la sostenibilidad en las inversiones y producci\u00f3n del sector.<\/p>\n Estas reformas, sumadas a la evoluci\u00f3n de los precios, significaron un fuerte aumento de ingresos fiscales en el per\u00edodo 2003-2008, una posterior desaceleraci\u00f3n y una significativa ca\u00edda en los \u00faltimos a\u00f1os (2012-2020), con un importante repunte desde 2021. Esta volatilidad complejiza el manejo de la pol\u00edtica fiscal en los pa\u00edses especializados en RNNR: los ingresos provenientes de hidrocarburos y de miner\u00eda llegaron a representar m\u00e1s del 30% de los ingresos totales en promedio en algunos a\u00f1os en Bolivia y Ecuador, y 20% en Per\u00fa.<\/p>\n Los pa\u00edses latinoamericanos muestran una variedad de soluciones al momento de distribuir las rentas provenientes de recursos naturales entre niveles de gobierno. A pesar de esta heterogeneidad, se pueden identificar algunas tendencias generales.<\/p>\n Se observa una alta asignaci\u00f3n asim\u00e9trica. Hay un sesgo hacia las regiones o localidades productoras tanto por el lado de las potestades tributarias como por el lado de la distribuci\u00f3n de los recursos fiscales que proceden de las rentas extractivas. Esto \u00faltimo es agravado por la escasez de mecanismos de compensaci\u00f3n o transferencias de igualaci\u00f3n para asignar tambi\u00e9n recursos a las no productoras.<\/p>\n La asignaci\u00f3n asim\u00e9trica se da en varios pa\u00edses de la regi\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los instrumentos utilizados para captar las rentas extractivas. Es influenciada tambi\u00e9n por las regal\u00edas sobre estos recursos, que en el caso de Argentina son asignados en su totalidad a las provincias productoras. Y est\u00e1 relacionada con la distribuci\u00f3n del IDH en hidrocarburos en Bolivia\u00a0 y con el \u00a0\u201ccanon minero y gas\u00edfero\u201d en Per\u00fa, a trav\u00e9s del cual los GSN productores participan del 50% de los ingresos por concepto de impuesto a la renta que pagan las empresas productoras. Esta asignaci\u00f3n asim\u00e9trica plantea el desaf\u00edo de compensaci\u00f3n entre GSN para paliar los efectos regresivos de las transferencias por RNNR.<\/p>\n El alto impacto sobre la desigualdad que puede tener la forma de asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de estos recursos entre niveles de gobierno hace que sea relevante considerar el dise\u00f1o de\u00a0transferencias de igualaci\u00f3n<\/a>\u00a0como alternativa para mejorar la equidad interjurisdiccional, que ser\u00eda significativamente menor con la implementaci\u00f3n de estos mecanismos de igualaci\u00f3n de acuerdo con estimaciones recientes[iii]<\/a>.<\/p>\n Por eso, es de vital importancia que la institucionalidad fiscal se fortalezca para que los gobiernos, tanto centrales como subnacionales, consideren un tratamiento y an\u00e1lisis diferenciado entre hidrocarburos y miner\u00eda, atendiendo sus tendencias divergentes, y establezcan las bases para un adecuado manejo de los recursos, diversificando los ingresos y aportando a la sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas.<\/p>\n Para esto es necesario fortalecer las capacidades de los entes rectores en descentralizaci\u00f3n fiscal para la estimaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n peri\u00f3dica de f\u00f3rmulas de igualaci\u00f3n fiscal, as\u00ed como propiciar debates t\u00e9cnicos y pol\u00edticos en cada uno de los pa\u00edses; incorporando en el dise\u00f1o, por un lado, la capacidad fiscal subnacional, incluyendo los ingresos por RNNR; y por otro lado, estimar tanto las necesidades de prestaci\u00f3n de servicios, como las necesidades de provisi\u00f3n de infraestructura y el cierre de brechas hist\u00f3ricas en el acervo de infraestructura.<\/p>\n Tambi\u00e9n es clave coordinar esta reforma con otros elementos del esquema de descentralizaci\u00f3n, incluyendo:<\/p>\n Estas reformas deben ser consideradas como parte de un conjunto de acciones que ayuden a responder \u00a0a otros desaf\u00edos subnacionales ampliamente reconocidos, incluyendo la necesidad de fortalecer la generaci\u00f3n de ingresos propios y los marcos de responsabilidad fiscal subnacional.<\/p>\n Fuente: BID<\/strong><\/p>\n<\/header>\n<\/article>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" REDACCI\u00d3N NOTI AM\u00c9RICA (ECUADOR) Am\u00e9rica Latina y el Caribe (ALC) presenta una elevada desigualdad econ\u00f3mica regional que se refleja en materia fiscal, mediante diferencias en ingresos, gasto p\u00fablico y financiamiento, determinando la capacidad de...<\/p>\n","protected":false},"author":17,"featured_media":19981,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"rop_custom_images_group":[],"rop_custom_messages_group":[],"rop_publish_now":"initial","rop_publish_now_accounts":{"facebook_10219548024599422_1632221337088128":"","twitter_242054905_242054905":""},"rop_publish_now_history":[],"rop_publish_now_status":"pending","footnotes":""},"categories":[5],"tags":[],"class_list":["post-19978","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-economia"],"acf":[],"yoast_head":"\n![\"Disparidades](\"https:\/\/blogs.iadb.org\/gestion-fiscal\/wp-content\/uploads\/sites\/6\/2022\/10\/Disparidades-regionales-ALC-vs-OCD.png\")
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La asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de los ingresos derivados de RNNR en la pr\u00e1ctica en la regi\u00f3n<\/strong><\/h5>\n
Hacia una nueva institucionalidad fiscal intergubernamental: El rol de las transferencias de igualaci\u00f3n<\/strong><\/h5>\n
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![\"Desigualdad](\"https:\/\/blogs.iadb.org\/gestion-fiscal\/wp-content\/uploads\/sites\/6\/2022\/10\/GettyImages-1174018800.jpg\")
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