¿Puede un impuesto a la riqueza reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe?
REDACCIÓN NOTI AMÉRICA (ECUADOR)
portada al impuesto a la riqueza
La pandemia del COVID-19 tuvo fuertes impactos económicos y sociales que exacerbaron los problemas de desigualdad entre ricos y pobres. Mientras que las clases más ricas pudieron preservar sus empleos y trabajar remotamente, muchos trabajadores de bajos ingresos perdieron sus fuentes de ingresos de la noche a la mañana, o vieron sus ingresos reducirse drásticamente. Este incremento en la desigualdad, sumado a los fuertes déficits fiscales, ha llevado a varios países del mundo y de América Latina y el Caribe (ALC) a considerar introducir o reformar impuestos a la riqueza, ya sea de forma permanente o temporal.
La discusión sobre el rol de los sistemas tributarios en la redistribución de ingresos es una discusión bienvenida en ALC, ya que, como es sabido, nuestra región es la más desigual del mundo. De acuerdo con un estudio del BID[1], el 10% más rico de la población gana 22 veces más que el 10% más pobre, y el 1% más rico de la población obtiene el 21% de los ingresos de toda la economía. Esta desigualdad es aún mayor cuando se analiza la riqueza en vez de los ingresos. Un estudio de Credit Suisse[2] encuentra que el 1% más rico de la región posee el 41% de la riqueza total, y que el 10% más rico de la región concentra el 72% de la misma.
A pesar de esta enorme desigualdad en la región, la política tributaria vigente no ha contribuido significativamente a reducir la desigualdad. Esto es mayormente consecuencia de sistemas tributarios que descansan fuertemente en los impuestos al consumo, altos niveles de evasión, elevados gastos tributarios que favorecen a los más ricos, y bajos niveles de recaudo de impuestos sobre la renta personal y el patrimonio. De esta forma, la discusión actual sobre el impuesto a la riqueza representa una oportunidad para que los gobiernos de nuestra región incrementen el impacto redistributivo de sus sistemas tributarios.
Diseño e implementación del impuesto a la riqueza
Si bien los impuestos a la riqueza son un instrumento que pueden incrementar el impacto redistributivo de los sistemas tributarios, en la práctica este impacto puede ser muy limitado si los mismos no se diseñan y gestionan adecuadamente.
De hecho, la gran mayoría de los países que implementaron impuestos a la riqueza observaron bajos niveles de recaudación, consecuencia de la alta evasión o de la planeación tributaria agresiva por parte de los contribuyentes para eludir el impuesto. Estos bajos niveles de recaudación, sumados a ciertas preocupaciones relacionadas sobre pérdidas de eficiencia en la economía que discutimos más adelante, llevaron a que varios países eliminaran este impuesto.
Así, mientras que 12 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) contaban con un impuesto a la riqueza personal en 1990, actualmente solo 3 países (España, Suiza y Noruega) cuentan con este impuesto. En ALC, solo 3 países (Argentina, Colombia y Uruguay) contaban con este impuesto previo a la crisis generada por la pandemia del COVID. En ambas regiones la recaudación de este impuesto es baja. En los países de la OECD con este impuesto, la recaudación promedio en 2018 representó solo un 1,8% de los ingresos totales del gobierno (o 0,56% del PIB[3]), mientras que en los países de ALC es cifra fue de 0,25% (o 0,06% del PIB).
Principales dificultades de gestión del impuesto a la riqueza que facilitan su evasión
Para entender las dificultades que enfrentan las administraciones tributarias de gestionar un impuesto a la riqueza o, mirando la otra cara de la moneda, la facilidad con la que los contribuyentes pueden evadir o eludir su pago, es útil pensar en un diseño “ideal” del impuesto.
Un impuesto a la riqueza debería estructurarse como un gravamen sobre el patrimonio neto total de una persona o familia. Es decir, la base gravada por el impuesto debería incluir el total de activos (patrimonio bruto) y deducir las deudas u obligaciones con la que cuenta dicho individuo. Los activos a considerar deberían ser la totalidad de los mismos, es decir, tanto activos financieros (depósitos bancarios, bonos, acciones, etc.) como activos físicos, incluyendo propiedades, obras de arte, joyas, bienes de lujo (como yates y jets privados), vehículos, etc.
Adicionalmente, los activos a considerar deberían ser tanto aquellos que están en el país de residencia del individuo, como aquellos en el exterior. También deberían incluirse aquellos activos que están directamente a nombre del individuo, o indirectamente a través de organizaciones, fundaciones o fideicomisos de los cuales el individuo es dueño.
Al analizar este diseño “ideal”, se desprenden claramente dos grandes desafíos para la administración efectiva de este impuesto. El primer desafío es conocer cuáles son los activos que poseen las personas. Si bien las administraciones tributarias pueden contar con información sobre ciertos activos en el país, como propiedad de bienes inmuebles, vehículos, cuentas bancarias; muchos otros activos pueden ocultarse fácilmente, como por ejemplo joyas u obras de artes. Adicionalmente, las administraciones tributarias suelen tener muy poca información sobre los activos en fideicomisos o en el exterior. Si bien este último desafío se ha visto reducido en los últimos años gracias a los esfuerzos internacionales para el intercambio de información con fines tributarios[4], todavía existen importantes retos en esta materia.
El segundo gran desafío es conocer cuál es el valor de los activos que posee una persona. Si bien puede resultar fácil conocer los valores de ciertos activos financieros, como bonos y acciones, conocer el valor de los activos físicos que no se transaccionan frecuentemente en el mercado puede ser más complejo. ¿Cuál es el valor de una empresa familiar o de una obra de arte? Para estos casos, la valoración del activo suele ser autoreportada por el contribuyente, lo cual genera incentivos para subreportar el valor del activo, a fin de reducir el pago del impuesto.
Buenas intenciones que facilitan la elusión
Dada las dificultades mencionadas, y también como consecuencia de presiones de grupos de interés, es frecuente que los impuestos a la riqueza excluyan de la base gravable a ciertos activos, como:
- Empresas familiares, para favorecer el emprendimiento
- Vivienda principal, por motivos sociales, por ser activos ilíquidos y porque suelen ya estar gravadas por el impuesto predial
- Activos de pensiones, para no penalizar los ahorros de las familias por preocupaciones sociales
- Propiedades agrícolas, ya que son negocios poco líquidos y su pago puede forzar la venta de propiedad
- Activos en el exterior, porque son difíciles de conocer
- Obras de arte y antigüedades, por ser difíciles de valorar y para proteger el patrimonio cultural del país
Estas exclusiones, si bien suelen tener buenas intenciones, implican un tratamiento preferencial de ciertos activos. Esto distorsiona las decisiones de inversión de los individuos, al generarse incentivos para invertir en los activos exentos del impuesto. También se crean espacios para la elusión. Por ejemplo, las personas pueden endeudarse para comprar activos exentos, endeudamiento que luego descuentan contra activos no exentos.
Posibles impactos negativos sobre los ahorros
Los impuestos a la riqueza pueden afectar ciertas decisiones de las personas, lo que reduce la eficiencia en la asignación de recursos en la economía. Dos decisiones que pueden verse afectadas son las decisiones sobre cuánto ahorrar y en qué activos invertir[5].
En lo referente a las decisiones sobre el ahorro, el impuesto a la riqueza, al igual que otros impuestos sobre el capital, puede desalentar el ahorro, al reducir el retorno financiero de las inversiones. Si bien este resultado es en teoría posible, en la práctica, los escasos estudios en este tema no encuentran impactos importantes de los impuestos a la riqueza sobre los montos ahorrados por las personas[6]. La literatura encuentra que esto se debe en parte a los amplios márgenes con los que cuentan los contribuyentes para eludir el impuesto, lo que permite reducir los efectos del impuesto sobre los retornos de la inversión.
Si bien el impuesto a la riqueza puede no impactar la cantidad de ahorro de las personas, la literatura sí ha encontrado fuertes efectos en las decisiones sobre los activos en los cuales las personas invierten. Como fue mencionado, el impuesto a la riqueza genera incentivos para invertir en activos exentos del impuesto, o en activos no exentos que son difíciles de detectar o valorar por las administraciones tributarias.
Posibles impactos negativos sobre la inversión
Un ejemplo de este cambio en la composición de la riqueza se encuentra bien documentado para España. En 1994 se introdujo una exención que estableció el no pago de impuestos sobre acciones de empresas en la cual un individuo posee al menos 15% de las acciones (o el individuo y su familia al menos el 20%) y se encuentra activamente participando en su gestión. En 1994, para el 0,01% más rico, las acciones exentas representaban el 15% de sus inversiones en empresas. Este porcentaje fue incrementándose a través del tiempo, hasta alcanzar 77% en 2002[7]. Otro ejemplo interesante es el de Cataluña. Tras la reintroducción del impuesto a la riqueza, se observó un fuerte incremento en la inversión en activos empresariales y residencias principales, las cuales se encuentran exentos del impuesto.[8]
Otra distorsión importante es sobre la decisión de los más ricos sobre dónde residir, o en qué jurisdicciones invertir su riqueza afines de eludir el pago del impuesto[9].
Evidencia de estos efectos fueron documentados a nivel regional en Suiza, donde reducciones de la tasa del impuesto en un cantón atrajeron inversiones de contribuyentes de otros cantones[10]. Otro ejemplo regional se encuentra en España, donde la descentralización del impuesto a la riqueza llevó a que el mismo se aplicara en todo el territorio, con excepción de Madrid. Esto conllevó a un incremento de españoles que declararon residencia fiscal en Madrid[11].
A nivel nacional, si bien no existe en la literatura evidencia robusta, existen numerosos casos anecdóticos de billonarios mudándose de país a otro, como es el caso de varios billonarios franceses que establecieron residencia fiscal en Bélgica, para eludir el impuesto solidario a la fortuna y un posible incremento del impuesto sobre la renta[12]. Estas salidas de capitales, y las posibles no llegada de inversiones, son problemáticas, ya que no solo se pierde la recaudación del impuesto a la riqueza, sino también se pierden otros ingresos fiscales que habrían generado las inversiones locales.
Finalmente, otra distorsión frecuentemente mencionada es que el impuesto a la riqueza puede llevar a la venta ineficiente de activos por motivos de liquidez, ya que muchos activos pueden tener un alto valor, pero no generan grandes flujos de efectivos. Tal es el caso de las viviendas o propiedad agrícolas.
El impuesto predial y otras opciones complementarias para mejorar la equidad del sistema tributario
Dada las dificultades que existen a la hora de implementar efectivamente un impuesto a la riqueza, es importante reconocer que este impuesto no es el único instrumento para volver al sistema tributario de un país más equitativo. Existen diversos impuestos que pueden incrementar la progresividad del sistema tributario, que son menos complejos de recaudar y distorsionan menos. Muchos de estos impuestos no están siendo explotados suficientemente en ALC.
El caso más evidente es el impuesto predial. Este impuesto es un impuesto claramente relacionado con la riqueza de los hogares, ya que es un impuesto sobre el patrimonio que se enfoca exclusivamente en la propiedad inmobiliaria. Este es un impuesto más simple de gestionar, ya que los gobiernos cuentan con información de los registros de propiedades y una mejor idea de los valores de los inmuebles. Además, es un impuesto sobre un bien inmovible, lo que reduce la elasticidad de la base tributaria.
A pesar de las diversas bondades del impuesto predial, el mismo no está siendo suficientemente explotado en ALC. Mientras que en la OCDE el recaudo del impuesto a la propiedad inmobiliaria se ha incrementado durante la última década, pasando del 0,9% al 1,2% del PIB, en América Latina el nivel de recaudación ha permanecido prácticamente estancado en alrededor del 0,4% del PIB.
Un estudio del BID sobre este tema, denominado El potencial oculto, recomienda que para poder potenciar el recaudo de este impuesto en la región los gobiernos deben, entre otras medidas, modernizar sus sistemas de catastros para tener información sobre los predios e inmuebles existentes, así como sobre el valor de los mismos. También es importante fortalecer las administraciones tributarias locales, ya que estos impuestos tienden a ser recaudados por gobiernos subnacionales, con importantes debilidades en la gestión del impuesto.
Impuestos sobre las donaciones, sucesiones y herencias
Además del impuesto inmobiliario, existen otros impuestos relacionados con la riqueza que pueden ser más fáciles de gestionar, y en algunos casos distorsionan menos. Tal es el caso de los impuestos sobre las donaciones, sucesiones y herencias.
Al igual que los impuestos a la riqueza, estos impuestos pueden ser altamente progresivos y generar una mayor igualdad de oportunidades. Una de las principales ventajas de estos impuestos es que suelen generar menores cambios de comportamiento que los impuestos a la riqueza. Estudios sobre impuestos a las herencias tienden a encontrar que el patrimonio neto en etapas tardías de la vida es poco sensible a cambios en la tasa del impuesto sobre las herencias[13].
En lo que respecta al impuesto sobre las donaciones, la evidencia empírica suele encontrar que las donaciones responden mucho a los impuestos, aunque también encuentran que las donaciones suelen estar significativamente subutilizadas como estrategia para reducir impuestos a las herencias[14]. La gestión de estos impuestos, si bien presenta algunas complejidades, es muy conveniente administrativamente, ya que el impuesto se cobra en el momento en que se transfieren los activos, aumentando así la capacidad de la administración tributaria para observarlos.
Adicionalmente, en muchos casos los activos necesitan ser valorados al momento de la transferencia, lo que facilita el problema de conocer el valor de los activos. Estos impuestos a la transferencia de riqueza no tienen un nivel de recaudo importante en la región (0,01% del PIB, frente a 0,13% en países de la OCDE), por lo que su diseño o implementación podría ser revisado para incrementar la progresividad del sistema tributario.
Impuesto a la renta personal
Finalmente, también es importante reconocer que existe una relación entre el impuesto a la renta personal y el impuesto a la riqueza. La riqueza no es otra cosa que renta acumulada a través del ahorro, mientras que parte de la renta personal es retorno financiero a la riqueza. Para los más ricos, este retorno sobre la riqueza suele ser la mayor parte de sus ingresos totales, dado que los ingresos laborales representan una proporción baja de sus ingresos.
Reconocer esto es importante, ya que se suele argumentar que el impuesto a la riqueza representa una doble imposición sobre el ingreso. Esto debido a que las personas ya pagaron impuestos sobre los ingresos ahorrados para adquirir los activos que grava el impuesto a la riqueza. En ALC los montos de impuestos sobre la renta pagados por los más ricos suelen ser relativamente bajos, consecuencia de numerosos tratamientos preferenciales y alta tasas de evasión.
Por tal motivo, antes de introducir un impuesto a la riqueza, puede resultar conveniente corregir las deficiencias en la política y gestión del impuesto a la renta personal. Este impuesto grava indirectamente la riqueza, puede distorsionar menos y ser más fácil de administrar que el impuesto a la riqueza.
Recomendaciones para un buen diseño e implementación del impuesto a la riqueza
Para aquellos países que desean avanzar en la introducción o reforma de un impuesto a la riqueza, es importante recalcar que la efectividad de los impuestos a la riqueza depende no solo de decisiones sobre cuáles activos gravar y cómo determinar su valor; sino también de decisiones sobre el mínimo exento y las tasas se aplican a partir de dicho umbral.
Para determinar estos elementos, es preciso que los gobiernos tengan en cuenta que estos no pueden definirse de forma aislada, sino que debe tenerse en cuenta la interacción con otros impuestos existentes, como el impuesto a la renta personal o el impuesto predial.
Esta dependencia con otros impuestos es especialmente importante para definir el umbral a partir del cual se comienza a pagar del impuesto a la riqueza. Muchos países excluyen del pago de este impuesto a personas con patrimonio neto debajo de cierto monto, para que el impuesto solo afecte a los ricos. La definición de este umbral dependerá, por ejemplo, de las características del impuesto sobre la renta. Si el país ya tiene vigente impuesto sobre la renta que grava retornos de capital, los umbrales de exención del impuesto al patrimonio deben ser altos, para garantizar que el impuesto solo se aplique a los ricos. Si no hay impuestos sobre la renta de capital de base amplia, los umbrales de exención deben ser más bajos.
En lo que respecta al nivel de las tasas impositivas, por tratarse de un impuesto sobre un stock, se recomienda que sean relativamente bajas en aquellos países donde existen impuestos sobre la renta de capital. Esto para evitar la fuga de capitales por cargas fiscales excesivamente elevadas. Las tasas impositivas también deberían ser progresivas, especialmente en aquellos casos donde los impuestos a la renta presentan numerosas exenciones y deducciones, o donde no existen impuestos sobre la transferencia de patrimonio.
Cautela con las exenciones y desgravaciones fiscales es esencial
Finalmente, los gobiernos también deben ser muy cautelosos con las exenciones y desgravaciones fiscales, definiendo siempre criterios muy claros para su aplicación. En este sentido, es importante establecer que las deudas sean deducibles solo si se han contraído para adquirir activos gravados. Además, deben establecerse reglas para prevenir la doble tributación internacional sobre el patrimonio.
Otras recomendaciones, relacionadas con la gestión del impuesto, son:
- Establecer acuerdos con instituciones locales, para contar con información sobre la tenencia de activos y los valores de mercado de dichos activos.
- Fortalecer mecanismos para el intercambio de información con terceros países sobre activos que poseen los residentes en otras jurisdicciones.
- Fortalecer mecanismos para conocer activos de individuos en fideicomisos.
- Mantener el valor de los activos difíciles de valorar constante durante algunos años, para evitar revaluaciones anuales.
- Permitir pagos a plazos para los contribuyentes que enfrentan restricciones de liquidez.
El rol del impuesto a la riqueza dentro de la política fiscal redistributiva
Para finalizar, es importante recordar que el impuesto a la riqueza, a pesar de tener potencial para lograr sistemas tributarios más progresivos, no es la única solución para reducir el problema de la desigual de un país. Este impuesto es solamente un instrumento más dentro de una caja de herramientas.
También es importante mencionar que la progresividad del sistema tributario no depende únicamente de la política impositiva, sino también de los niveles de evasión. Dado que los ricos son los que más evaden, la forma más efectiva en el corto plazo de volver los sistemas tributarios más justos y equitativos es fortaleciendo las administraciones tributarias, para que puedan reducir los altos niveles de evasión.
Por último, es importante recalcar que desde una perspectiva de bienestar social, lo relevante en última instancia es la progresividad de la política fiscal en su totalidad, incluyendo no solo los impuestos, sino también el gasto social. De hecho, en los países donde la política fiscal es más redistributiva, la mayor parte de esta redistribución se da a través del gasto público y no a través de los impuestos. Por tal motivo, para incrementar el impacto de la política fiscal en ALC es importante que los países adopten una visión integral, considerando la totalidad de impuestos y gastos sociales.
Fuente: BID
[1] BID (2020): La crisis de la desigualdad: América Latina y el Caribe en la encrucijada.
[2] Credit Suisse (2019): Global Wealth Report 2019.
[3] Los datos de recaudación son para 2018 y provienen del Global Revenue Statistics Database de la OECD.
[4] Los principales esfuerzos de cooperación internacional para el intercambio de información con fines tributarios se dieron en el marco de la Ley de Cumplimiento Tributario de Cuentas Extranjeras de Estados Unidos (más conocido como FATCA, por sus siglas en inglés) y el Estándar Común de Común de Reporte (CRS, por sus siglas en inglés) para el intercambio automático de información financiera, esfuerzo liderado por la OCDE, a pedido del G20.
[5] Scheuer, y Slemrod. 2021. “Taxing Our Wealth.” Journal of Economic Perspectives, 35 (1): 207-30.
[6] Ver estudios de Brülhart et al. (2021) y Agrawal et al. (2021), mencionados en subsecuentes notas el pie. Este resultado también se encuentra en Seim (2017),Behavioral Responses to Wealth Taxes: Evidence from Sweden, American Economic Journal: Economic Pol icy 2017, 9(4): 395–421.
[7] Alvaredo y Saez. 2009. “Income and Wealth Concentration in Spain from a Historical and Fiscal Perspective.” Journal of the European Economic Association 7 (5): 1140–67.
[8] Duran-Cabré, Esteller-Moré, y Mas-Montserrat. 2019. “Behavioural Responses to the (Re)Introduction of Wealth Taxes. Evidence from Spain.” IEB Working Paper 2019/04.
[9] También puede desincentivar las inversiones de extranjeros en el país, si estas inversiones son gravadas con el impuesto a la riqueza.
[10] Brülhart, Gruber, Krapf, y Schmidheiny. 2021. “Behavioural Responses to Wealth Taxes. Evidence from Switzerland.” CEPR Discussion Paper 14054.
[11] Agrawal, David, Dirk Foremny, y Clara Martínez-Toledano. 2021. “Paraísos Fiscales, Wealth Taxation and Mobility” Working Papers 2020/15, Institut d’Economia de Barcelona (IEB)
[12] https://www.france24.com/en/20140914-france-super-rich-fortunes-belgium
[13] Para el caso de Estados Unidos, Kopczuk y Slemrod (2001) encuentran elasticidades de entre 0,1 y 0,2. Kopczuk, Wojciech y Joel Slemrod 2001. “The Impact of the Estate Tax on Wealth Accumulation and Avoidance Behavior”, in Rethinking Estate and Gift Taxation, W. Gale, J.R. Hines and J. Slemrod eds., The Brookings Institution, 299–349.
[14] Para el caso de Estados Unidos, Joulfaian y McGarry (2004), encuentran que: (i) solo un tercio de las personas que pagan impuesto sobre las herencias hacen donaciones a lo largo de sus vidas, (ii) las donaciones son poco frecuenten, y (iii) en promedio las donaciones solo representan el 10% del patrimonio. Joulfaian, David y Kathleen McGarry, Estate and Gift Tax Incentives and Inter Vivos Giving,” National Tax Journal, June 2004, 57 (2 (part 2)), 429-444.
