¿Pueden las transferencias del gobierno Ecuatoriano hacer que la reforma de los subsidios energéticos sea socialmente aceptable?

REDACCIÓN NOTI-AMÉRICA (ECUADOR)

En Ecuador, los precios de la gasolina, el diésel, el gas licuado de petróleo (GLP) y la electricidad han sido subsidiados desde la década de 1970 hasta en un 85% (BCE, 2018a). En 2012, el país ocupó el quinto lugar a nivel mundial en subsidios energéticos como porcentaje del PIB, sólo superado por Arabia Saudita, Irak, Venezuela y Argelia (Di Bella et al., 2015); en 2014, ocupó el tercer lugar en América Latina (Marchan et al., 2017).

En los últimos diez años, los subsidios a los combustibles fósiles reportados oficialmente en Ecuador causaron una presión sustancial en el presupuesto público equivalente a un promedio de US$ 2,3 mil millones por año, aproximadamente el 7% del gasto público o dos tercios del déficit público. Los subsidios energéticos en Ecuador también benefician a los países vecinos de Colombia y Perú, donde se desvían cerca del 5% de los cilindros de GLP subsidiados debido al contrabando (Gould et al., 2018).

Los ingresos generados por la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles podrían utilizarse para mitigar la deuda y el déficit público, además de reducir los impuestos distorsionadores y financiar inversiones en educación, salud o infraestructuras (Jakob et al., 2016; BCE, 2018c). Además, la eliminación de los subsidios reduciría el uso ineficiente de los combustibles fósiles intensivos en carbono, que aumentan la contaminación local del aire y neutralizan los esfuerzos de mitigación del cambio climático.

Coady et al. (2017) estiman que, en 2015, el costo social del calentamiento global, la contaminación local del aire, los accidentes y los daños causados a las carreteras por el uso excesivo de energía subsidiada en Ecuador fue 1,6 veces mayor que el costo fiscal de los subsidios energéticos1 . Finalmente, la reforma de los subsidios sería un primer paso para la fijación de los precios de la energía y las emisiones de carbono a un nivel consistente con los objetivos climáticos internacionales establecidos en el Acuerdo de París, del que Ecuador forma parte (Stiglitz y Stern, 2017; Jakob, 2017).

Sin embargo, la experiencia internacional muestra que la eliminación de los subsidios energéticos puede ser políticamente difícil. Muchos países han intentado eliminar los subsidios o aumentar los precios de la energía y han fracasado. Una razón es que los subsidios son un medio visible y efectivo para transferir algunos ingresos a los hogares pobres y vulnerables, aunque sean económicamente ineficientes (Inchauste y Victor, 2017).

Las lecciones aprendidas de la experiencia internacional sugieren que las reformas energéticas que tienen éxito requieren que los responsables de las políticas públicas entiendan los impactos de las reformas sobre diferentes grupos antes de llevarlas a cabo y que diseñen y promuevan paquetes de compensación para los grupos afectados negativamente (Coady et al., 2018; Feltenstein, 2017; Gerasimchuk et al., 2017; Rentschler y Bazilian, 2017).

Las protestas de los “chalecos amarillos” en Francia son un recordatorio reciente de lo políticamente sensible que puede ser el precio de la energía. El proceso de elaboración de propuestas de reforma de subsidios socialmente aceptables puede ser documentado mediante la evaluación del impacto de la eliminación de subsidios energéticos sobre los diferentes grupos de ingresos. La literatura internacional ha reportado que la eliminación de subsidios energéticos puede tener un carácter progresivo o regresivo, es decir, puede costar a los hogares pobres una parte mayor de sus ingresos en comparación con los hogares más ricos y viceversa, según el combustible específico y el contexto del país.

No obstante, algunos hallazgos son sólidos en todos los países (Coady et al., 2018; Gerasimchuk et al., 2017; Rentschler y Bazilian, 2017). Primero, eliminar los subsidios energéticos sin compensación puede perjudicar a los consumidores. En segundo lugar, el costo indirecto de la eliminación de los subsidios, es decir, su efecto sobre el precio de los bienes y servicios, suele ser un factor importante del costo total.

Tercero, los subsidios energéticos son un medio muy costoso de proporcionar ingresos reales a los hogares pobres y vulnerables. Esto sugiere que el gobierno podría proteger a los hogares pobres y vulnerables de los efectos negativos mediante la reinversión de tan sólo una pequeña parte de los ingresos financieros proporcionados por la eliminación de las subvenciones en los programas de protección social más eficaces, tales como las transferencias directas monetarias.  De hecho, los gobiernos que han reforzado la protección social como parte de un conjunto de políticas públicas tenían más probabilidades de tener éxito al aumentar los precios de la energía.

Para Ecuador, la única cuantificación que conocemos es la provista por Feng et al. (2018). Utilizando un modelo simple de Insumo-Producto como parte de un estudio regional en 11 países, los autores reportan que cuesta US$ 13 transferir US$ 1 a los hogares del quintil inferior en Ecuador utilizando los subsidios a la gasolina y el diesel; US$ 10 con los subsidios a la electricidad, y US$ 7 con los subsidios al GLP.

En base a estas cifras, concluyen que los gobiernos podrían, en principio, compensar a los hogares del quintil inferior reciclando sólo una pequeña parte de los ingresos resultantes de la eliminación de los subsidios energéticos en transferencias de suma fija perfectamente focalizadas (8%, 10%, y 14%, respectivamente). El presente artículo parte de las lecciones aprendidas por medio de la literatura internacional y amplía la evidencia cuantitativa y cualitativa que sirve de base para documentar las posibles propuestas de reforma de los subsidios energéticos en Ecuador.

Debido a que los efectos indirectos constituyen un factor crucial que incide en los costos para el consumidor, analizamos el impacto indirecto de la eliminación de los subsidios aplicando el análisis de Insumo-Producto (IP) específico del producto básico junto con los datos de consumo de los hogares. El método proporciona una estimación del límite superior del impacto a corto plazo de la reforma de los subsidios sobre los hogares, antes de que las empresas ajusten los procesos de producción y los consumidores se adapten a los nuevos precios, constituyendo un buen indicador para las políticas públicas centradas en la aceptabilidad social de los aumentos del precio de la energía (Coady et al., 2018; Feng et al., 2018). En comparación con Feng et al. (2018), se utilizó datos de IP más precisos, categorías más estrechas de los tipos de energía (separando gasolina, diesel, y GLP), y estimaciones más recientes y oficiales de los subsidios energéticos.

Se encontró que cuesta US$ 20 transferir US$ 1 al quintil de ingresos más bajos utilizando los subsidios a la gasolina, con el impacto dominado por el hecho de que la gasolina es utilizada principalmente por los hogares más ricos que poseen automóviles, US$ 10 con electricidad, y US$ 9 con los subsidios al diésel, lo que refleja que la electricidad y el diésel se usan como insumos para la mayoría de los bienes de consumo y US$ 5 con subsidios al GLP, mostrando que la utilización directa de GLP para cocinar se distribuye de manera más o menos uniforme en los cinco quintiles de ingreso.

Los resultados confirman el resultado anterior de Feng et al. Para el costo de los subsidios a la electricidad y resaltan la importancia de separar el análisis por tipo de combustible (diésel, gasolina, y GLP) al calcular el costo de la eliminación de los subsidios energéticos. Luego modelamos por primera vez los programas de compensación específicos que podrían ser financiados por los ingresos públicos liberados como resultado de las reformas de los subsidios.

Los estudios cuantitativos disponibles a nivel mundial se han centrado en matizar la incidencia de los ingresos de reciclaje con exenciones fiscales o transferencias per cápita uniformes (Coady et al., 2018; Rentschler y Bazilian, 2017). En Ecuador, las exenciones fiscales no beneficiarán a los hogares pobres que no pagan impuestos, y las transferencias universales pueden no ser factibles en la práctica. Por lo tanto, se modulo el impacto de la expansión de las transferencias monetarias existentes: se comparó la ampliación de los montos desembolsados por el programa del Bono de Desarrollo Humano (BDH), el aumento del número de beneficiarios del BDH, la promulgación de una pensión mínima para adultos mayores, y una transferencia de suma fija uniforme ideal para todos los ciudadanos.

También se  valoró el impacto de las transferencias en especie, que han desempeñado un papel en otros países para que las reformas energéticas tengan éxito (Coady et al., 2018; Gerasimchuk et al., 2017; Rentschler y Bazilian, 2017), pero que rara vez se analizan en la literatura cuantitativa. Se consideró lograr que la asistencia sanitaria sea gratuita para los hogares pobres y distribuir vales para reducir los gastos de alimentación, GLP y transporte de los hogares pobres.

En ese sentido se mostró cómo una parte de los ingresos de la reforma de los subsidios suele ser suficiente para compensar a los hogares pobres, dejando la mayoría de los recursos liberados disponibles para financiar el presupuesto general del estado. Por ejemplo,el resultado sugiere que si se eliminaran todos los subsidios energéticos y se incrementara el BDH en US$ 46 por mes, el ingreso neto del quintil inferior aumentaría en un 9% y el déficit podría reducirse en US$ 1,3 mil millones. Además de los impactos cuantitativos, las condiciones locales y las estructuras políticas pueden contribuir a que las reformas sean políticamente aceptables o no (Inchauste y Victor, 2017).

Por lo que se entrevistó a expertos locales e internacionales para indagar cualitativamente el interés político por diferentes opciones para las reformas de los subsidios energéticos. Se encontró que las dos opciones que parecen ser políticamente factibles incluyen eliminar los subsidios a la gasolina y aumentar las transferencias monetarias del programa de protección social existente Bono de Desarrollo Humano, y reemplazar los subsidios al GLP generalizados con vales de GLP focalizados.

El análisis no cubre todos los aspectos relevantes para la reforma de los subsidios. Por ejemplo, se ignora las diferentes capacidades de los hogares pobres y ricos para adaptarse con el tiempo a los shocks de precios. Se ignora el impacto de los aumentos del precio de la energía sobre las empresas y los trabajadores. Otros artículos han descrito cómo las exenciones fiscales para las empresas que consumen mucha energía (incluidas las compañías de taxis y autobuses), los subsidios para ayudar a las empresas a hacer la transición a equipos de eficiencia energética, y los programas de protección social y de readiestramiento para ayudar a que los trabajadores realicen la transición a sectores con menor consumo de energía pueden ayudar a que las empresas y los trabajadores hagan frente a la situación (Coady et al., 2018; Hallegatte et al., 2013; ILO, 2018; Rentschler et al., 2017; Rozenberg et al., 2018). No evaluamos la incidencia geográfica de los aumentos del precio de la energía (Rentschler, 2016).

No se consideró todos los mecanismos de compensación posibles, por ejemplo, no se pensó en la Tarifa Dignidad de la electricidad, ni los subsidios para ayudar a los hogares a cambiar a otras fuentes de energía (por ejemplo, del GLP a estufas eléctricas). A pesar de sus limitaciones, el presente artículo proporciona información crítica que arroja luz sobre algunos instrumentos de las políticas públicas que parecen políticamente aceptables y que el gobierno de Ecuador podría usar para reformar los subsidios energéticos al tiempo que protege a los hogares pobres y vulnerables de los impactos negativos, aumentando las posibilidades de éxito para el gobierno.

De manera más general, el enfoque y las lecciones aprendidas pueden aplicarse a otros países en desarrollo. Por ejemplo, todos los países de América Latina pueden beneficiarse mediante el aumento de los precios de la energía para financiar programas de desarrollo, reducir el déficit público, e incentivar la transición a una economía baja en carbono. Los programas de transferencias monetarias de la región podrían ser un instrumento para reducir el impacto de los aumentos del precio de la energía sobre los consumidores pobres, lo que hace que las reformas de precios sean más aceptables.

Estos puede funcionar si se elaboran políticas públicas de estado, no de gobiernos de turnos, como todos sabemos la mayoría de estos cada vez que ganan protegen sus intereses personales y hasta el momento en Ecuador, después de 40 años de democracia ningún régimen ha escapado de actos de corrupción.

Fuente: BID.